PPP模式精解
什么是PPP？
PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴關系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務，以特許經營權協(xié)議為基礎而建立起來的一種長期合作關系。這種伙伴關系通常需要通過正式的協(xié)議來明確雙方的權利和義務，以確保項目的順利完成。在這種關系下，公共部門與私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務，共同分擔風險、分享收益�！ �
PPP模式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權，將市場中的競爭機制引入基礎設施建設中，以期達到更有效地提供公共服務的目的。PPP代表的是一個完整的項目融資概念。政府并不是把所有項目的責任全部轉移給私營企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。政府的公共部門與私人參與者以特許經營協(xié)議為基礎進行合作，與以往私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的方式不同，他們的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿項目的整個過程。
PPP模式是怎么來的？
早在20世紀90年代, PPP模式是歐洲流行起來的，在公共基礎設施領,尤其是在大型、一次性的項目。 如：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理,也就是我們常說的基礎建設。(僅靠政府投資難以滿足交通長期穩(wěn)定發(fā)展的需要.)
1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項目按規(guī)定工期完成.
智利于1994年引進PPP模式。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發(fā)展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫。年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。
葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。
1998年的法國世界杯的體育館建設也用了PPP模式。
巴西是2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據巴西計劃部稱，已經列入2004年－2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。
美國最著名的4大職業(yè)聯(lián)賽俱樂部（如NBA,NFL，NHL,MLB）所擁有的82個體育場館的31%都是用的PPP模式。
為什么要引入PPP？
直接動因來自財政壓力、壟斷勢力和低效率。
財政部財政科學研究所所長賈康說：“我國地方政府債務迅速攀升，運用PPP的機制創(chuàng)新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務規(guī)模，有助于化解地方政府債務風險、減少地方債壓力。” 財政部副部長史耀斌日前指出，目前城市建設資金主要靠轉讓土地的收入支撐是不可持續(xù)的，新型城鎮(zhèn)化需要建立多元可持續(xù)的資金保障機制。
我們國家在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，約4億人口要從農村區(qū)域轉入城鎮(zhèn)成為常駐人口，進城人口所需的“市民化”待遇，必須得到基本公共服務和保障。而預計2020年城鎮(zhèn)化帶來的投資資金量約42萬億元。而各地加快推進城鎮(zhèn)化普遍面臨著融資難題。
PPP模式是以政府、企業(yè)基于某個項目而形成以”雙贏“或”多贏“為合作理念的現代融資模式。
PPP模式有哪些好處？
第一，新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。
第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資公共項目的積極性。
第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，可以提高服務質量。雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。
PPP模式的分類
廣義的PPP模式包含項目融資中所有公營部門和私營部門之間的合作模式。即無論在項目何種階段，無論以何種形式，只要存在公營部門和私營部門的合作，我們都可以說是廣義的 PPP模式。廣義的PPP有些類似于PFI（Private Finance Initiative，引進私人投資），但兩者之間還是有區(qū)別。PFI主要涉及私人資本的投資，而PPP不僅包括私人資本的投資，那些非私人資本投資，由私營部門管理的模式，也可稱為PPP。因此，PPP的范圍比PFI更廣。廣義PPP模式可以分為外包、特許經營和私有化三大類。
狹義的PPP模式則是眾多項目融資模式中的一種，它與BOT等其他模式在操作上有很大的不同。
國際上對狹義的PPP定義是這樣的：公營部門、政府和私營部門就整個項目的資產和所交付的最終產品或服務簽訂具有法律效力的合同，并在合同中約定各方的責任和商業(yè)風險。由此可見，PPP模式中的公營和私營部門之間的合作貫穿于項目的全過程。雙方始終共擔責任并按不同方式受益：公營部門通過私營部門的投資建設和有效率的管理，使投資成本總額相對減少并使社會公眾利益增加。私營部門則通過公營部門采購本項目的最終產品或服務保證其穩(wěn)定的利益回報。
PPP模式的目標及運作思路
PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私營部門參與基礎設施建設的綜合長期合作的目標。項目機構目標層次如下表所示。
PPP模式的特征
項目為主體有限追索貸款合理分配投資風險資產負債表之外的融資靈活的信用結構。
PPP模式在公共基礎設施建設管理中的優(yōu)勢
提升項目運作與管理技術上的效率。減輕政府財政負擔，增加政府財政收入。PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”，從而提高民營資本投資公共基礎設施建設管理的積極性。有助于降低風險，建立相應的監(jiān)管體制。
PPP模式運作成功的必要條件
外部條件（1）清晰、完善的政策法規(guī)制度。發(fā)改委，財政部相繼出臺相關文件。（2）PPP模式在基礎設施項目中的運用要有“增值”的條件。（3）完善的資本市場和健全的信用擔保體系。（4）完善、成熟的市場競爭環(huán)境。內部條件（1）有效的組織管理機構。（2）復合型的專業(yè)人才。（3）合理的風險分配。
PPP項目參與各方的職責
1、政府 政府(或政府指定的機構)通常是PPP項目的主要發(fā)起人，他在法律上既不擁有項目，也不經營項目，而是通過給予某些特許經營權或給予一些政策扶持措施作為項目建設、開發(fā)、融資安排的支持，以吸引大量的民間資本并促進項目成功。
2、民間資本 民間資本也是PPP項目的發(fā)起人之一，和代表政府的股權投資機構合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權益資本。通常，政府通過公開招標的方式選擇合適的民間資本。
3、PPP項目公司 PPP項目公司是PPP項目的具體實施者，由政府和民間資本聯(lián)合組成，負責項目從融資、設計、建設，運營到項目最后的移交等全過程的運作。項目公司的權益資本主要由民間資本組成，政府的股權投資機構也可以入股，但所占股份通常較小。
4、金融機構 由于基礎設施項目投資規(guī)模巨大，在PPP項目的資金中，來自民間資本和政府的直接投資所占的比例通常較小，大部分的資金來自于金融機構，且貸款期限較長。因此金融機構為PPP項目的順利實施提供了資金支持和信用擔保。向PPP模式提供貸款的金融機構主要是國際金融機構、商業(yè)銀行、信托投資機構等。
5、工程承包商 承包商是項目建設過程的主角，一般由項目公司通過公開招投標確定。承包商必須有較強的建設隊伍和先進的技術，按照協(xié)議規(guī)定的期限保質保量地完成建設任務。
6、運營商 運營商負責項目建成后的運營管理，因此必須具有豐富的運營、維護管理經驗和管理水平。在項目運營過程中，項目公司每年都應對項目的運營成本進行預算，列出成本計劃，對于成本超支或效益提高，有相應的獎罰措施。
7、其他參與方 其他參與方還包括咨詢機構、供應商等相關機構。由于PPP項目的參與方較多、建設運營時間較長、風險較大，因此PPP項目公司需要聘請咨詢機構來為項目提供政策咨詢、協(xié)助對項目進行可行性分析、協(xié)助確定融資方案和風險分配方案等。
PPP項目運作流程
PPP模式面臨的主要風險
1、政策風險。政策風險即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力。
2、匯率風險。匯率風險是指在當地獲取的現金收入不能按預期 的匯率兌換成外匯。
3、技術分析。技術風險直接與項目實際建設與運營相聯(lián)系，技術風險應由私營合作方承擔。
4、財務風險。財務風險大小與債務償付能力直接相關。
5、運營風險。營運風險主要來自于項目財務效益的不確定性。
中國的PPP模式案例
2005年2月，我國首次運PPP模式進行北京地鐵4號線的建設（16號再次使用PPP）
國家體育場（鳥巢的案例）
北京亦莊的天然氣項目
武漢的高鐵
北京地鐵四號線PPP案例分析
項目概況
北京地鐵4 號線是北京軌道交通路網中的主干道之一，南起豐臺區(qū)公益西橋，北至海淀區(qū)安河橋北，全長28.2 公里。4 號線工程概算總投資153 億元，于2004年8月正式開工，2009年9月28日通車并開始試運營，目前日均客流量達到70 萬人次。根據北京地鐵4 號線的項目設計概算，工程投資建設總體劃分為A、B 兩個相對獨立的部分：其中A 部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4 號線項目總投資的70%。A 部分由已成立的4 號線公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備，投資額約為46 億元，占4 號線項目總投資的30%，由通過市場化方法組建的特許經營公司負責投資建設、運營和管理，實施特許經營。特許經營公司是在PPP項目中通過審批取得特許經營權、實施特許經營的公司。
在北京地鐵4 號線項目中的PPP特許經營公司是北京京港地鐵有限公司，該公司是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團公司按照2 ：49 ：49 的出資比例組建。京投公司作為業(yè)主單位和項目的實際運作人，負責項目方案的設計、招商、談判等工作。需要強調的是，在特許經營公司的組建過程中，必須嚴格遵守法律法規(guī)和實施方案的要求。如果特許公司是內資企業(yè)，根據《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》的規(guī)定，資本金比例應不低于總投資的35％，而北京市的標準是資本金比例應不低于總投資的40%，這是因為地方性法規(guī)的要求一般都要高一些。如果特許公司是外商投資企業(yè)，須遵守《國家工商行政管理局關于中外合資經營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》的要求，中方投資者占有的權益不應小于51％。資本金以外的部分由特許經營公司通過融資解決。在正式簽署特許協(xié)議之前，特許經營公司還應簽署有關融資協(xié)議，以確保融資過程的穩(wěn)定性。針對本案例而言，城市軌道交通行業(yè)的PPP 項目專業(yè)性極強，對項目的建設、運營都提出了較高要求，且城市軌道交通項目的施工質量、運營狀況都與公共安全緊密相關，因此政府在選擇社會投資者時需要格外謹慎。此外，PPP 項目中對資本金比例的要求，也將直接影響社會投資者的股權投資回報率，因此采用競爭性談判的方式來確定投資者。
項目運作
根據北京在北京地鐵4 號線項目竣工驗收后，特許經營公司根據與4 號線公司簽訂的《資產租賃協(xié)議》，取得A 部分資產的使用權。特許經營公司負責地鐵4 號線的運營管理、全部設施( 包括A 和B兩部分) 的維護和除洞體外的資產更新以及站內的商業(yè)經營，并通過地鐵票款收入及站內商業(yè)經營收入回收投資。與站內商業(yè)經營收入相比，地鐵票款收入是特許期內特許經營公司的主要收入，其收入的多少是由乘坐地鐵的客流量決定的。為使客流量的預測更加科學客觀并能被市場部門認同，項目專門聘請了國際上著名的客流量預測機構MVA 公司，MVA 公司在確保獨立性的基礎上，經過充分的調研分析，對4 號線項目作了一份專業(yè)預測報告。按照協(xié)議約定，特許經營期為自試運營開始后的30 年。在如何確定特許經營期的問題上，考慮到軌道交通項目所具有的投資大、回收期長的特點，主要根據財務模型來計算投資回收期并設計了合理的盈利年限。特許經營期結束后，特許經營公司將B 部分項目設施完好、無償地移交給市政府，將A 部分項目設施歸還給4 號線公司。根據相關財務指標測算，在30 年特許經營期內，按8% 的回報率計算，新建地鐵項目30 年財務凈現值的總額，約占項目總投資的30%，約46 億元。實際上，該項目的回報率超過了8%，達到了10% 左右。項目股權結構 股權結構是公司治理結構的基礎，是影響公司治理結構的重要方面。經過各方的充分論證，4 號線PPP 特許經營公司( 京港公司) 的股東分別為京投公司、首創(chuàng)集團和港鐵集團，各方出資比例分別為2%、49%和49%。特許經營公司設立由5 名董事組成的董事會，其中京投公司委派1 名、首創(chuàng)委派2 名、港鐵委派2 名，京投公司委派的董事?lián)味麻L，首創(chuàng)和港鐵各委派的2 名董事分別擔任副董事長和董事。北京地鐵4 號線項目之所以采用PPP 模式投資運營，不僅是為了解決融資問題，更深層的目標是引入先進的管理機制，打破行業(yè)壟斷，提高行業(yè)效率和政府監(jiān)管水平，更有通過產權的變化帶動體制機制的變化的長遠考量。雖然從理論上來講，由具備技術和管理優(yōu)勢的香港地鐵公司作為特許經營公司控股方，會更有利于其積極性的發(fā)揮。但是由于《外商投資產業(yè)指導目錄》的規(guī)定，特許經營公司應是中方控制企業(yè)，港鐵持股比例不得超出50%。這種股權結構的設定，可以有效保障社會公共安全、公共利益，尤其是在首都北京的軌道交通行業(yè)。而不設絕對控股方的做法，能充分發(fā)揮各方優(yōu)勢調動股東積極性，有利于特許期結束后實現對B 部分的有效接管。對于公司管理層設臵則有利于充分發(fā)揮各方資源和經驗優(yōu)勢。
項目風險分擔
除國家政策、市場、不可抗力等系統(tǒng)性風險因素外，在非系統(tǒng)性風險中，對4 號線PPP 項目具有顯著和直接影響的主要因素是建設期的完工風險以及運營期的客流風險和票價風險。特許經營協(xié)議對上述主要風險作出了妥善配臵，設計了相應的風險防范機制，有利于保護協(xié)議各方利益。
完工風險：針對地鐵四號線工程建設，特許經營協(xié)議設立了23 個時間點，每一個時間點均設定了具體的完工日期。根據A、B 部分的分工情況，23 個時間點的關鍵工期分別由地鐵四號線公司和特許經營公司負責。
客流風險：按照特許經營協(xié)議的規(guī)定，特許經營公司獲得的票務收入和票價差額補償均直接和客流量相關，客流風險主要由特許經營公司承擔。盡管有MVA 公司對于客流量的專業(yè)預測報告，但影響客流量的因素非常多，因此客流風險比較大。如果連續(xù)三年的當年實際客流量比預測客流量低20％，則特許經營公司可向政府申請補貼，如果雙方無法在兩年內就補貼額度達成一致，特許經營公司有權提出終止協(xié)議。上述規(guī)定將特許經營公司承擔的客流風險控制在一定范圍內。
票價風險：在特許經營期間，依據特許經營公司的票務收入和實際客流計算實際平均人次票價，如果實際平均人次票價低于特許經營協(xié)議規(guī)定的測算票價水平，市政府將就其差額給予特許經營公司補償。如果實際平均人次票價收入水平高于測算票價收入水平，則特許經營公司需將其差額的70%返還給市政府。通過上述規(guī)定，特許經營公司基本不承擔票價風險。由于本項目執(zhí)行市政府定價，由政府承擔票價風險也符合風險分配原則。（轉自PPP項目爭端解決，來源邯鄲市示范平臺，原標題《精解PPP，讀懂PPP》，PPP資訊整理）
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